本次翁牛特旗印发的《高标准农田建设以工代赈工作方案》，紧扣地方发展实际与民生需求，锚定促进群众就业增收核心目标，衔接“五大任务”“六个工程”相关部署，从政策落地全流程明确操作规范，同时在社会保障、公共服务、居住环境、营商环境优化等方面形成联动效应，以下从决策背景、事实依据、研判过程、惠民利民举措、名词解释等核心维度展开解读。

一、决策背景

国家与自治区政策导向：国家及自治区明确要求在重点工程项目中大力实施以工代赈，将其作为促进当地群众就业增收、巩固拓展脱贫攻坚成果、推进乡村振兴的重要举措，高标准农田建设作为农牧领域重点工程，是落实以工代赈政策的核心载体。

地方发展与民生需求：翁牛特旗作为农业相关旗县，高标准农田建设是推进农业现代化的关键抓手，同时当地存在拓宽农牧民就业渠道、增加低收入群体收入、壮大村集体经济的现实需求，亟需通过政策规范让高标准农田建设项目的民生效益最大化。

发展部署衔接要求：政策出台紧扣推进“五大任务”“六个工程”的整体部署，将高标准农田建设与就业增收、乡村发展深度融合，通过工程建设带动民生改善，推动农业发展与民生保障协同推进，同时以项目规范化实施优化乡村领域营商环境，提升公共服务与民生保障水平。

二、事实依据

上级文件明确规范：自治区出台《关于在高标准农田建设中规范实施以工代赈促进农民增收的通知》（内农牧建发〔2025〕27号），为翁牛特旗制定具体方案提供了直接政策依据，明确了高标准农田建设中以工代赈的核心要求与实施方向。

农田建设项目基础：高标准农田建设是翁牛特旗农业农村工作的重点项目，项目本身具备用工量大、涉及范围广、与农牧民关联度高的特点，为以工代赈政策落地提供了工程载体，能够通过项目施工吸纳大量当地群众务工。

地方民生实际情况：翁牛特旗当地存在部分低收入群体（脱贫群众、监测对象等）就业渠道相对单一的问题，同时村集体经济发展需要实体项目支撑，以工代赈模式能够实现“工程建设＋就业增收＋集体壮大”的多重目标，契合地方实际民生需求。

三、研判过程

前期调研摸底：围绕高标准农田建设项目布局、当地农牧民劳动力数量与技能、低收入群体就业意愿、村集体经济发展现状等开展全面调研，摸排项目用工需求与群众务工供给的匹配点，明确以工代赈实施的重点环节与难点问题。

政策衔接研讨：组织旗农牧局、各苏木乡镇场、嘎查村及相关部门，深入学习国家、自治区以工代赈及高标准农田建设相关政策，结合翁牛特旗工作实际，研讨政策落地的具体流程、职责分工与操作规范，确保与上级要求无缝衔接。

多方意见征求：广泛征求施工单位、监理单位、嘎查村股份经济合作社、农牧民代表（尤其是低收入群体代表）的意见建议，针对用工模式、工资发放、利益联结、监督管理等核心问题进行反复论证，确保方案兼具可行性与惠民性。

政府审议通过：方案经多轮修改完善后，提交旗政府2025年第13次常务会议审议通过，成为正式实施的政策文件，确保政策制定的规范性与权威性。

四、惠民利民举措（含与旧有模式差异）

本次政策相较于以往高标准农田建设项目实施模式，核心差异在于将以工代赈作为项目建设的硬性要求和核心内容，从“重工程建设”向“工程建设与民生增收并重”转变，全流程设计惠民利民举措，同时联动社会保障、公共服务、居住环境、营商环境优化：

（一）就业增收：精准拓岗，保障劳动报酬足额发放

明确资金比例硬性要求：以工代赈资金不低于项目中标金额10％，EPC模式中标项目不低于实体工程投资10％，确保项目有足够资金用于吸纳当地群众务工，从资金层面保障就业增收落地。

两种用工模式适配群众需求：设置直接用工式（计时／计量雇佣当地农民）和劳务分包式（将技术要求低、用工量大的工程分包给村集体），适配不同技能水平农牧民的务工需求，重点吸纳低收入群体就业。

工资发放全流程规范：要求优先银行代发工资至本人，现金发放需签字按手印并留存影像，建立劳务台账记录务工信息，严禁拖欠克扣，从制度上保障农牧民劳动报酬到手。

岗位精准对接：前期开展劳动力摸底调查，建立务工人员信息台账，施工单位制定用工需求清单，由乡镇、嘎查村组织对接，实现“岗位找人”，降低群众务工对接成本。

（二）村集体经济壮大：强化利益联结，拓宽增收渠道

明确承接主体优先性：劳务分包承接主体原则上为项目所在地嘎查村股份经济合作社或国有农牧场，工程收益直接纳入合作社收支账目，直接壮大村集体经济。

规范分包流程：劳务分包单价由乡镇组织施工单位与村集体按市场价协商确定，保障村集体在分包中获得合理收益，同时禁止施工单位直接与二次分包主体签订合同，确保村集体的主导地位。

集体增收目标导向：明确原则上村集体经济通过以工代赈要达到一定规模增收目标，将项目建设与村集体经济发展深度绑定，推动乡村自身“造血”能力提升。

（三）社会保障：重点倾斜低收入群体，筑牢民生底线

就业岗位优先保障：明确优先为脱贫群众、监测对象等低收入群体提供以工代赈就业岗位，同时在劳动力摸底、岗位对接中重点掌握低收入群体情况，针对性拓岗。

岗前培训与安全保障：由施工单位为务工群众提供技术培训和安全教育，配备工器具及劳保设备，保障务工人员生产安全，同时提升群众劳动技能，为后续就业积累能力，强化就业保障层面的社会保障。

（四）基本公共服务：以项目带动服务提升，优化乡村服务供给

政策宣传与便民服务：通过嘎查村公示、宣传手册、入户宣讲等方式开展政策宣传，让群众就近了解务工信息，减少信息壁垒，提升民生服务的可及性。

基层组织服务能力提升：嘎查村、苏木乡镇全程参与以工代赈的组织、协调、对接工作，在实践中提升基层组织为群众办实事的能力，推动乡村基本公共服务精细化。

（五）群众居住环境：以工程建设为载体，改善乡村生产生活环境

高标准农田建设本身包含田块整治、防护林栽植等工程内容，通过以工代赈模式组织当地群众参与这些工程，既实现群众就业增收，又推动农田基础设施完善、乡村生态环境优化，间接改善群众生产生活居住环境，让群众在参与工程建设中直接受益于环境改善。

（六）营商环境优化：规范项目实施流程，营造公平有序的市场环境

明确各方职责与操作规范：对项目前期、实施、资金支付、验收、档案整理全流程的职责分工、操作标准进行细化，让施工单位、监理单位、村集体等主体有章可循，降低项目实施的沟通与操作成本。

强化监督与公开透明：实施全流程公示公开（公示期不少于5个工作日），不定期抽查用工台账、工资发放记录，邀请村民代表参与验收，确保项目实施阳光透明，杜绝弄虚作假，营造公平公正的项目建设市场环境。

规范合同管理：对劳务分包、直接用工、租赁合同的内容、签订主体、备案要求进行明确规范，保障合同各方合法权益，提升乡村工程建设领域的法治化、规范化水平。

五、核心名词解释

以工代赈：指政府投资建设基础设施工程，受赈济者参加工程建设获得劳务报酬，以此取代直接赈济的一种扶持方式。本方案中特指在高标准农田建设项目中，吸纳当地农牧民参与工程施工并支付合理劳务报酬，实现就业增收与工程建设双赢的模式。

EPC模式：工程总承包模式，指工程总承包企业按照合同约定，承担工程项目的设计、采购、施工等全过程工作，本方案中对EPC模式中标项目的以工代赈资金比例单独明确，要求不低于中标项目实体工程投资的10％。

直接用工式：以工代赈的用工模式之一，由施工单位作为雇佣方，以计时或计量的方式直接雇佣当地农民参与工程施工，直接向务工农民支付工资报酬的模式。

劳务分包式：以工代赈的用工模式之一，将高标准农田建设中技术要求低、用工量大的工程（如田块整治、防护林栽植等），分包给嘎查村股份经济合作社或国有农牧场，由村集体组织当地群众施工的模式。

嘎查村股份经济合作社：由嘎查村集体成员以集体资产入股组建的集体经济组织，是本方案中劳务分包的优先承接主体，负责组织群众施工并统筹工程收益。

三重一大：指重大事项决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用，本方案中要求嘎查村委员会执行该制度，集体研究确定以工代赈具体实施内容，确保决策民主规范。

监测对象：指乡村振兴领域中，经排查识别的存在返贫致贫风险的群体，是本方案中以工代赈就业岗位优先保障的低收入群体之一。

相关链接：翁牛特旗人民政府办公室关于印发《翁牛特旗高标准农田建设以工代赈工作方案》的通知